Порядок вступу на державну службу: що змінилося

Функціонування державної служби в Україні регулюється численними нормативно-правовими актами, головним з яких є Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі — Закон № 889), який:

• регламентує процедуру прийняття на державну службу;
• установлює особливі вимоги до освіти та професійної компетентності кандидатів на посади державної служби;
• поширює на державних службовців заборони й обмеження;
• визначає права, обов’язки та гарантії державних службовців, особливості їх юридичної відповідальності, оплати праці та надання відпусток на державній службі, підстави і порядок припинення служби тощо.

Поширення законодавства про працю на державних службовців не викликає сумнівів. Утім, необхідно виробити правильний підхід до питання про співвідношення загальних та спеціальних норм законодавства у правовому регулюванні державної служби. Вирішенню цього завдання присвячено частину першу статті 3 та статтю 5 Закону № 889. Аналіз зазначених норм створює підгрунтя для таких висновків:

• система правового регулювання державної служби не обмежена Законом № 889 та підзаконними актами, прийнятими з метою його імплементації, а охоплює також:

1. Конституцію України;
2. чинні в Україні міжнародні договори, зокрема конвенції Міжнародної організації праці;
3. інші закони, зокрема КЗпП, закони України «Про оплату праці», «Про відпустки», «Про колективні договори і угоди», «Про охорону праці», «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», а також закони України, що регулюють діяльність окремих державних органів, насамперед — «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації»;
4. постанови Верховної Ради України, укази Президента України, акти Кабінету Міністрів України (КМУ) та Нацдержслужби;

• державний службовець є найманим працівником, на нього поширюються норми законодавства про працю в частині, не врегульованій Законом № 889;
• правовідносини при вступі на державну службу, її проходженні та припиненні регулюються Законом № 889 (якщо інше не передбачено законом).

Хто має право бути держслужбовцем

Право на державну службу мають повнолітні громадяни України, які вільно володіють державною мовою та яким присвоєно ступінь вищої освіти не нижче:

• магістра — для посад категорій «А» і «Б»;
• бакалавра, молодшого бакалавра — для посад категорії «В» (ч. 1 ст. 19 Закону № 889).

Повноліття в Україні настає у віці 18 років (ч. 1 ст. 34 Цивільного кодексу України, ст. 6 Сімейного кодексу України).

Перелік документів, що підтверджують громадянство України, наведено у статті 5 Закону України «Про громадянство України» від 18.01.2001 № 2235-III.

Державною мовою в Україні є українська мова (ч. 1 ст. 10 Конституції України). Вільне володіння державною мовою офіційно підтверджуватиметься за результатами атестації, порядок проведення якої має бути затверджений КМУ (абз. 2 пп. 4 п. 15 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889). Норма про обов’язкове подання посвідчення атестації щодо вільного володіння державною мовою для участі в конкурсі на зайняття вакантної посади державної служби (п. 5 ч. 1 ст. 25 Закону № 889) набирає чинності з 01.05.2017 (абз. 3 п. 1 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889).

Ступені вищої освіти у статті 19 Закону № 889 наведено відповідно до статті 5 Закону України «Про вищу освіту» від 01.07.2014 № 1556-VII (далі — Закон № 1556). Закон № 1556 не передбачає присудження таких ступенів вищої освіти, як спеціаліст та молодший спеціаліст. Їх не зазначено і в частині першій статті 19 Закону № 889. Яким ступеням вищої освіти, передбаченим Законом № 1556, відповідають освітньо-кваліфікаційні рівні вищої освіти «спеціаліст» і «молодший спеціаліст»? Відповідь знаходимо у розділі XV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1556, де встановлено, що після набрання чинності цим законом:

• вища освіта за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста (повна вища освіта) прирівнюється до вищої освіти ступеня магістра (пп. 2 п. 2);
• диплом про вищу освіту за освітньо-кваліфікаційним рівнем молодшого спеціаліста (початкова вища освіта) прирівнюється до диплома про вищу освіту за освітньо-професійним ступенем молодшого бакалавра (пп. 4 п. 2).

Умови вступу на державну службу рівні для усіх!

Конституцією проголошено: громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби (ч. 2 ст. 38). Закон № 889 надав розвитку цій нормі — закріпив принцип забезпечення рівного доступу до державної служби, який полягає:

• у забороні всіх форм та проявів дискримінації;
• у відсутності необгрунтованих обмежень або надання необгрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження (п. 7 ч. 1 ст. 4).

Під час реалізації громадянами права на державну службу не допускаються будь-які форми дискримінації, визначені законодавством (ч. 3 ст. 19 Закону № 889). Поняття та форми дискримінації визначені в Законі України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 06.09.2012 № 5207-VI (далі — Закон № 5207).

Принцип недискримінації закріплено також у абзаці шостому пункту 3 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою КМУ від 25.03.2016 № 246 (далі — Порядок № 246). Дотримання цього принципу, проте, не виключає обов’язку застосування під час конкурсу розумного пристосування для особи, яка має інвалідність, а також можливості застосування позитивних дій відповідно до Закону № 5207 (п. 4 Порядку № 246).

Вжиття заходів щодо створення рівних умов для прийняття на посади державної служби категорій «Б» і «В» віднесено до повноважень Нацдержслужби (п. 12 ч. 3 ст. 13 Закону № 889).

Хто не може претендувати на посаду держслужбовця

Обмеження щодо прийняття на державну службу встановлені частиною другою статті 19, а також деякими іншими статями Закону № 889.

На державну службу не може вступити особа, яка:

• досягла 65-річного віку;
• в установленому законом порядку визнана недієздатною або дієздатність якої обмежена;
• має судимість за вчинення умисного злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку;
• відповідно до рішення суду позбавлена права займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, або займати відповідні посади;
• піддавалася адміністративному стягненню за корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення — протягом трьох років з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили;
• має громадянство іншої держави;
• не пройшла спеціальну перевірку або не надала згоду на її проведення;
• підпадає під заборону, встановлену Законом України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII (ч. 2 ст. 19 Закону № 889).

Забороняється прийняття на державну службу особи, яка має не погашену або не зняту судимість за вчинення умисного злочину.

Умисел — форма вини, за якої особа усвідомлює суспільно небезпечний характер свого діяння (дії або бездіяльності), передбачає його суспільно небезпечні наслідки і бажає їх настання (прямий умисел), або не бажає, але свідомо припускає їх настання (непрямий умисел) (ст. 24 Кримінального кодексу України).

Не допускається призначення на посаду державної служби особи, яка буде прямо підпорядкована близькій особі або якій будуть прямо підпорядковані близькі особи (ч. 1 ст. 32 Закону № 889).

Обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності встановлені в частині першій статті 25 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII. Для певних посад такі обмеження встановлені й іншими законами (наприклад, ч. 1 ст. 120 Конституції України, ч. 2 ст. 12 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV).

Новацією Закону № 889 є обмеження політичної активності та заборона бути депутатом місцевої ради для державних службовців категорії «А» (вищий корпус державної служби). Державний службовець категорії «А» не має права:

• бути членом політичної партії — на час проходження державної служби особа зупиняє членство в політичній партії (п. 1 ч. 3 ст. 10 Закону № 889; див. роз’яснення Нацдержслужби від 17.05.2016 № 9-р/з);
• суміщати державну службу із статусом депутата місцевої ради (п. 3 ч. 3 ст. 10 Закону № 889; роз’яснення Нацдержслужби від 20.05.2016 № 10-р/з).

Усім державним службовцям заборонено обіймати посади в керівних органах політичної партії (п. 2 ч. 3 ст. 10 Закону № 889).

Професійна компетентність майбутніх держслужбовців

Професійна компетентність — здатність особи в межах визначених за посадою повноважень застосовувати спеціальні знання, уміння та навички, виявляти відповідні моральні та ділові якості для належного виконання встановлених завдань і обов’язків, навчання, професійного та особистісного розвитку (п. 5 ч. 1 ст. 2 Закону № 889).

Вимоги до професійної компетентності претендентів на державну службу поділяють на загальні та спеціальні (ч. 1 ст. 20 Закону № 889). Загальні вимоги наведено в частині другій статті 20 Закону № 889. Для посад категорії «Б» загальні вимоги визначено з урахуванням територіальної юрисдикції державного органу, в якому передбачено відповідну посаду.

Вимога щодо вільного володіння претендентами на посади категорії «А» однією з офіційних мов Ради Європи (англійська, французька) набирає чинності з 01.05.2018 (абз. 2 п. 1 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 889).

Типові вимоги (у т. ч. спеціальні) до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А», затверджено постановою КМУ від 22.07.2016 № 448.

Під час призначення може встановлюватися випробування з метою перевірки відповідності державного службовця займаній посаді, строком до шести місяців (частини 1 та 3 ст. 35 Закону № 889). При призначенні на посаду державної служби вперше випробування встановлюється обов’язково (ч. 2 ст. 35 Закону № 889).

Вимоги до претендентів на посади категорій «Б» і «В»

Спеціальні вимоги до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорій «Б» і «В», визначає суб’єкт призначення з урахуванням вимог спеціальних законів, що регулюють діяльність відповідного державного органу, в порядку, визначеному Нацдержслужбою (ч. 3 ст. 20 Закону № 889). Наказом Нацдержслужби від 06.04.2016 № 72 затверджено Порядок визначення спеціальних вимог до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорій «Б» і «В» (далі — Порядок № 72).

Спеціальні вимоги для посад категорій «Б» і «В» затверджуються незалежно від проведення конкурсу на певну посаду, адже безвідносно до способу заміщення посади (за конкурсом, без нього) претендент має відповідати вимогам до професійної компетентності, у т. ч. спеціальним. Про це говорить і пункт 2 Порядку № 72: спеціальні вимоги визначаються та затверджуються суб’єктом призначення на кожну посаду державної служби категорій «Б» і «В» в державному органі.

У розробленні та затвердженні спеціальних вимог до претендентів на посади категорій «Б» і «В» беруть участь суб’єкт призначення (керівник державної служби), безпосередній керівник структурного підрозділу та служба управління персоналом (п. 2, 5, 12, 14 Порядку № 72). Ці вимоги є складовою вимог до осіб, які претендують на посади державної служби (п. 6 Порядку № 72), і мають використовуватися при оголошенні конкурсу (примітка до додатка 1 Порядку № 246).

Строк трудового договору

Одним із принципів державної служби є принцип стабільності — призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів (п. 10 ч. 1 ст. 4 Закону № 889). На цьому принципі грунтується норма, викладена в частині першій статті 34 Закону № 889: призначення на посаду державного службовця здійснюється безстроково, крім випадків, визначених Законом № 889 та іншими законами України. У частині другій статті 34 Закону № 889 подано вичерпний перелік випадків строкового призначення. Усе це засвідчує схвальний намір законодавця зробити трудові правовідносини на державній службі більш визначеними і захистити інтереси державних службовців у відносинах з роботодавцями.

Однак, наявне у частині першій статті 34 Закону № 889 відсилання до інших законів України ставить під сумнів закладений у цій нормі принцип безстроковості трудових договорів на державній службі, а отже, і принцип стабільності державної служби. Адже до інших законів слід віднести і КЗпП, в якому правові підстави для укладення строкових трудових договорів є значно ширшими та більш розмитими.

Так, відповідно до частини другої статті 23 КЗпП строковий трудовий договір укладається у випадках, коли трудові відносини не можуть бути встановлені на невизначений строк з урахуванням характеру наступної роботи, або умов її виконання, або інтересів працівника та в інших випадках, передбачених законодавчими актами. Такі формулювання, як «характер наступної роботи», «умови її виконання», «інтереси працівника», залишають широкий простір для інтерпретацій.

Ключове питання, отже, зводиться до того, чи слід під «іншими законами» розуміти і КЗпП, і якщо так, наскільки правомірним, з погляду Закону № 889, є укладення з державним службовцем строкового трудового договору на підставах, передбачених частиною другою статті 23 КЗпП.

Строкове призначення на посаду держслужбовця

Строкове призначення здійснюється (ч. 2 ст. 34 Закону № 889):

• у разі призначення на посаду державної служби категорії «А» — на 5 років, якщо інше не передбачено законом, з правом повторного призначення на ще один строк або наступного переведення за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби на рівнозначну або нижчу посаду до іншого державного органу (п. 1 ч. 2 ст. 34 Закону № 889);
• у разі заміщення посади державної служби — на період відсутності державного службовця, за яким відповідно до Закону № 889 зберігається посада державної служби (п. 2 ч. 2 ст. 34 Закону № 889).

Підстави для збереження посади державної служби

Закон № 889 передбачає такі підстави для збереження посади за державним службовцем:

• на період відрядження (ч. 5 ст. 42 Закону № 889);
• на строк професійного навчання (ч. 7 ст. 48 Закону № 889);
• на строк стажування (абз. 2 ч. 8 ст. 48 Закону № 889);
• до відновлення працездатності або встановлення інвалідності, якщо працездатність втрачено під час виконання посадових обов’язків (абз. 2 ч. 2 ст. 87 Закону № 889).

Очевидно, що цей перелік не є вичерпним: поза увагою залишилися відпустки. Відтак маємо юридичну колізію.

Пригадаймо пункт 2 частини другої статті 34 Закону № 889: строкове призначення здійснюється у разі заміщення — на період відсутності державного службовця, за яким зберігається посада відповідно до цього Закону.

Одна з найпоширеніших підстав прийняття на державну службу на умовах строкового трудового договору — перебування основного працівника у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного або шестирічного віку. Легітимність і раціональність цієї практики не викликає сумнівів: посадові обов’язки відсутнього працівника мають виконуватися — від цього залежить нормальна робота державного органу. Однак зазначена відпустка не належить до підстав, з якими Закон № 889 пов’язує збереження посади. Як обгрунтувати строкове призначення в цьому разі?

Бачимо тут два шляхи. В обох випадках враховуємо, що відповідно до законодавства про працю на період відпустки за працівником зберігається його місце роботи (посада) (абз. 2 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відпустки» від 15.11.1996 № 504/96-ВР; далі — Закон № 504/96-ВР).

Згідно з частиною першою статті 34 Закону № 889 випадки строкового призначення можуть бути передбачені й іншими законами. Зокрема, КЗпП (а саме — ч. 2 ст. 23). Як зазначалося, звернення до цієї норми загалом є небажаним, оскільки руйнує логіку Закону № 889, спрямовану, як вбачається із принципу стабільності, на обмеження застосування строкових трудових договорів на державній службі.

Водночас потреба у прийнятті іншого працівника на період тривалої відсутності основного працівника є тим випадком, коли звернення до частини другої статті 23 КЗпП можна вважати виправданим, адже йдеться про інтереси державного управління. Збереження за відсутнім основним працівником посади є тією умовою виконання роботи, яка унеможливлює встановлення з іншим працівником трудових відносин на невизначений строк.

Інший можливий шлях — звернення до частини другої статті 58 Закону № 889, згідно з якою відпустки, зокрема соціальні, надаються державним службовцям відповідно до закону. Під «законом» у даному випадку слід розуміти КЗпП та Закон № 504/96-ВР.

Отже, у частині правового регулювання соціальних відпусток державних службовців Закон № 889 відсилає до Закону № 504/96-ВР, що дозволяє розглядати відпустку, зокрема для догляду за дитиною, як підставу збереження посади за Законом № 889.

Інформація про строковість чи безстроковість призначення на посаду має бути зазначена в оголошенні про проведення конкурсу (п. 6 ч. 4 ст. 23 Закону № 889).

Прийняття на держслужбу

Загальне правило: вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу (ч. 1 ст. 21 Закону № 889). Винятки з нього (випадки прийняття без конкурсу) визначає виключно Закон № 889 (ч. 2 ст. 21).

У цьому полягає важлива новація Закону № 889 порівняно з попередником — Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-XII. Останній, хоча й регламентував у статтях 4 і 15 прийняття на державну службу на посади третьої-сьомої категорій за конкурсом, одразу ж обумовив можливість встановлення винятків з цього правила в інших законах чи постановах КМУ.

Як наслідок, багато посад державної служби третьої-сьомої категорій були офіційно виведені зі сфери дії вимоги щодо обов’язковості конкурсу. Наприклад, посади заступників голів обласних державних адміністрацій та голів районних державних адміністрацій, які належали до третьої категорії, однак практично завжди заміщувалися без конкурсу. Без конкурсу зазвичай призначалися і керівники територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

Закон № 889 залишив у минулому цю практику.

Призначення на посаду державної служби без конкурсу

В усіх випадках (крім одного), передбачених Законом № 889, призначення на посаду державної служби без конкурсу відбувається у формі переведення з однієї посади державної служби на іншу. Оскільки статус державного службовця при цьому не переривається, постає закономірне запитання: чи правильно говорити про прийняття (вступ) на державну службу, якщо громадянин призначається в порядку переведення з іншого державного органу?

Призначення в порядку переведення з одного державного органу до іншого передбачає припинення трудового договору за попереднім місцем роботи, тобто фактично звільнення з державної служби. У державному органі, за місцем переведення, особа призначається на посаду як новий працівник. Призначення супроводжує низка обов’язкових заходів: видання наказу про призначення, повідомлення Державної фіскальної служби України, формування особової справи, визначення посадових обов’язків, ознайомлення з різноманітними документами тощо.

Без сумніву, з погляду керівника державної служби та служби управління персоналом призначення особи в порядку переведення з іншого державного органу є прийняттям на державну службу, а саме — на посаду державної служби в цьому органі. Цієї позиції дотримуватимемося й ми. Не розглядаємо, з очевидних причин, як прийняття на державну службу призначення державного службовця на іншу посаду в межах одного державного органу.

Отже, Законом № 889 передбачено такі випадки прийняття на державну службу без обов’язкового проведення конкурсу:

• переведення державного службовця у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу (ч. 5 ст. 22 Закону № 889);
• переведення державного службовця, за згодою керівника державної служби, до іншого державного органу з метою усунення обставин прямого підпорядкування близьких осіб (абз. 2 ч. 2 ст. 32 Закону № 889);
• переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у т. ч. в іншій місцевості (в іншому населеному пункті) за рішенням керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець (п. 2 ч. 1 ст. 41 Закону № 889).

Переведення здійснюється лише за згодою державного службовця (ч. 2 ст. 41 Закону № 889).

Особливий випадок прийняття на державну службу без конкурсу передбачений абзацом третім частини третьої статті 87 Закону № 889: державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої зазначеної статті (ліквідація, реорганізація, скорочення чисельності або штату), у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення має право поворотного прийняття на службу за його заявою, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.

Перевірки претендентів на посади та державних службовців

Особливості правового статусу державних службовців та правового регулювання державної служби виявляються під час перевірок, передбачених законами України «Про запобігання корупції» та «Про очищення влади». За їх результатами може бути відмовлено у прийнятті на державну службу або звільнено зі служби.